乡村振兴战略背景下关于基层有效治理的思考

2020-08-07 18:06 东来中国财经日报网

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乡村振兴战略背景下关于基层有效治理的思考

作者简介: 冯建昌，北京师范大学管理学博士、中编办双创导师、乡村振兴资深研究员。主要研究方向:乡村振兴与基层治理、软实力与公司治理、脑科学与教学创新。

摘要:乡村治理是实现乡村振兴战略的基石、也是国家治理的基础和重要组成部分,它涉及到教育、产业、村风村貌等各个方面,产业兴旺决定着乡村治理的持久性和成果,实施乡村振兴战略,基层有效治理是关键。目前,村级治理体系存在内生动力不足、城乡融合不均衡、公共服务及社会保障滞后等问题,因此,亟需建立村级有效治理新体系,新体系遵循的总体思路:政策层面,顶层设计与乡村实际结合;治理主体方面,党和政府主导,多元主体共同参与;实践路径上,整体推进,系统规划,重点突破。

关键词:基层治理乡村振兴有效治理新体系

1998 年,专家学者首次提出“乡村治理”概念。贺雪峰认为,乡村治理是指管理乡村和乡村自主管理。薛明珠认为,乡村治理是村民或农村群体在党领导下,合理配置权力,调节乡村社会,实现农民和社会的有效互动,以提高农民福祉。综合学者观点,乡村治理是在党和政府领导下,以村民自治为核心,结合法治和德治,多元治理主体相互协调、共同参与,以促进乡村社会和谐稳定发展。

党的十九大报告已经明确提出实施乡村振兴战略,并在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》及《乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》中明确了目标任务。2020年政府工作报告说,常住人口城镇化率首次超过60%。城镇化进程的加快引起了乡村公共服务与社会保障滞后、乡村空心化以及发展内生动力不足等问题,给传统的乡村治理带来严峻挑战。党的十九大报告提出的乡村振兴战略,确立了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村发展目标。这不仅是全面建成小康社会、建设富强民主文明和谐美丽中国的客观要求,而且是实现农村发展、农业增效、农民增收的现实需要。乡村振兴不仅包括经济、社会和文化振兴,又包括治理体系创新和生态文明进步。乡村治理作为我国社会治理的基础,是国家治理体系的重要组成部分。新时代背景下,加强和创新乡村治理,对于维护农村和谐稳定、促进农业繁荣发展和实施乡村振兴战略,具有极其重大的战略意义。当前,我国仍处于体制转轨、社会转型、利益多元、矛盾凸显的复杂时期,创新乡村治理、维护农村稳定的任务更艰巨更繁重。

乡村治理是实现乡村振兴战略的基石。党的十九大指出,乡村有效治理是将自治、法治、德治嵌入治理实践中,实现 “三治合一”的良性互动,最终达成乡村治理的目的。洛阳市寇店镇在基层治理体系构建过程中,传承农耕文明中的优秀传统、在政府、社会和公众等协同参与下,打出了一套组合拳,让农业成为了有奔头的产业,让洛阳市寇店镇乡村变成了安居乐业的家园。本文以洛阳市寇店镇乡村治理为案例,总结了乡村治理的一些成功经验,为基层有效治理提供参考借鉴。

一、利用自然资源,打造田园综合体项目。

从洛阳市寇店镇马寨、王湾等一些示范村的乡村发展经验分析,乡村治理的基础是产业兴旺,为村级治理提供了保障。2018年“中央一号”文件大力支持“田园综合体”建设,鼓励支持有条件的乡村进一步加强产业支撑,以农民合作社为载体促进发展。洛阳市寇店镇“玉泉谷田园综合体”项目抓住时机,总投资20亿元,以产业带动三产融合,让农民充分参与受益,百姓幸福感增强,乡村治理能力大大提升。

(一) 打造田园综合体,带领百姓致富。

乡村振兴是一个综合的概念,包含“生计问题”和“治理问题”。 “玉泉谷”沙河沟域田园综合体,由河南觅原农业开发有限公司联合中国建筑科学研究院、中国农科院、教育部东方国际教育交流中心、北京荣誉教育集团、华夏中视成语故事文化发展股份有限公司等单位倾力打造,项目位于汉魏文化体验带和龙门-少林寺黄金旅游线的交汇点,距离龙门石窟15公里,距离少林寺30公里,距离洛阳市伊滨核心区10公里,总占地面积约11467亩,分三期实施,一期为沙河沟域部分,南侧至渠滨路,北侧至龙少快速路,总占地3057亩,涉及周边五个行政村。一期项目分为项目启动区,利用沙河现状自然沟域,项目以研学教育产业发展为主线,结合文化旅游,观光农业、地方文化、特色住宿、康养健身等功能,主要建设接待商服、研学教育、观光农业、复原水系等四大板块,带动农业三产融合和特色民宿发展,打造沟域经济,实现三产融合,增加村民收入,服务乡村振兴,形成了自我发展能力良性循环,促进了农村社区的发展,带动了周边村容村貌发展,形成了区块辐射效应,解决了乡村的“生计问题”和“治理问题”。

(二)建设田园综合体,产业促进发展。

洛阳市寇店镇玉泉谷田园综合体项目自2019年4月启动,玉泉谷广场已投入使用,贯穿南北的电瓶车道、人行步道路基已经连通,启动区水系已经完工;完成土地流转300亩,电瓶车道、人行步道、鹅卵石水道分别已建成1300米、2800米、400米;“玉泉谷”牌小米、蜂蜜、花椒、红薯粉条等多种特色农产品品牌已包装上市,带动周边种植特色农产品2500亩;农产品展示与销售中心、窑洞宾馆、特色民宿、研学教育露营基地等正在建设。

(三)运营田园综合体,聚集人力社会资本。

洛阳市寇店镇玉泉谷田园综合体是以农民合作社为主要载体,让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的乡村综合发展模式。引导和培育农业龙头企业、农民种植大户,丰富农业业态,促进农文旅深度融合,采取“村社一体”充满活力的经营模式,抱团发展集体经济,促进玉泉谷田园综合体健康发展。

二、利用多元主体参与,提高村民自治能力。

村民自治是一项系统工程,包含乡村制度、村民素质等。在乡村治理中,村民自治是根本,村民是民主管理的参与者,他们不仅仅直接行使投票权和监督权,更关键的是为村级公共事务发展献计献策,以有效实现自我发展、自我服务,激发乡村内生动力。

(一) 以农民为主体,村干部为主导。随着农村经济体制的改革不断深化,乡村治理主体已进入了多元化的趋势。1、确立村民治理主体地位。村委会干部要明确职责定位,为村民自治提供渠道与途径,如政务公开、民主选举、民主评议、民主监督等。加强村民主人翁意识,鼓励村民主动参与乡村管理事务。2、乡镇政府与村委会不是上下级关系,乡镇政府要明晰职能范围,不过多干预村民自治。3、不同治理主体之间应加强沟通协调,消除行政支配现象。

(二) 能人治理转变到法治治理。由于村民自治制度中选举是由村民选举产生。在经济或社会活动方面才干强,威望高者凭借个人能力和意志处理村务,这就是能人型治理模式。从实践来看,能人治理村能够带动村民发展经济、走向致富,但从政府治理理论上,能人治理中缺少法治治理等一些问题。

(三) 以建设村民议事平台为载体。充分发挥党支部、党员及乡贤的领头作用,以建设村民议事平台为载体,实现乡村治理向自我管理有序化,实现基层治理有效。

三、德治为基,激活乡村文化价值。

乡村振兴德治为基,遵循党的十八大提出24字社会主义核心价值观的基本内容:富强、民主、文明、和谐;自由、平等、公正、法治;爱国、敬业、诚信、友善。富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标,自由、平等、公正、法治是社会层面的价值取向,爱国、敬业、诚信、友善是公民个人层面的价值准则。道德上以“忠孝节悌礼义廉耻“为核心内容,形成人们共同生活及其行为的准则与规范,作为善治的基石。

(一) 建立村规民约,形成新的社会道德标准。村规民约是村民群众在村民自治的起始阶段,依据党的方针政策和国家法律法规,结合本村实际,为维护本村的社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面制定的约束规范村民行为的一种规章制度。村民组委员会设立管理制度,建立村党组织沟通的桥梁,形成村民与基层组织互相监督、互相支持的局面,在遵守法规条件下,以德治办法解决邻里纠纷,并通过创新农村社会养老、社会接济和社会福利等方面,以服务促进乡村发展、保障民生,实施善治,提高乡村德治能力。

(二)挖掘乡村文化,了解乡村文化价值。建设农村文化礼堂为载体,推出党支部大讲堂、产业扶贫培训、乡贤俱乐部、村民互帮互助小组、乡村大舞台等多项文化服务项目,开展农民才艺展示、节日文艺演出、农家书屋和农村出版物等,让村民了解乡村文化的价值。

(三)树文明典型,尊重乡村文化的价值。吸收乡土文化的教育要素,对贤惠媳妇、当代孝女等一批先进人物事迹,设立“新风榜”“孝善榜”等文明墙等,大力弘扬和谐文明的乡风民风,结合美化人居环境,倡导健康文明的生活方式,促进村民参与社会治理的良性互动。

(四)产业融合创新发展,激活乡村文化的价值。乡风是一个村域的灵魂,是德治的出发点和落脚点。乡土村落的特色文化,为乡村特色发展的重要因素,是带动乡村发展与凝聚居民共识的重要纽带。洛阳市寇店镇注重保护历史文化,在原有的生产生活方式和环境风貌保护,实施一、二产业和旅游、健康养老产业融合发展,激活历史的文化价值,让资源变成了资产,实现居民所追求的真正“发展”之路。

四、建立基层有效治理新体系的总体思路

(一)政策层面:顶层设计与基层实际相结合

党的十九大报告将乡村振兴战略写入党章,明确了顶层设计,清晰分解了各阶段的目标任务,新时代乡村振兴的蓝图已经绘好。组织保障上,明确提出“党政一把手是第一责任人,五级书记抓乡村振兴“。目标任务分解:2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成;2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现; 2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。在具体的治理实践中,由于经济结构、发展水平、主体功能等乡村特征的不同,还要求各地区出台具体的规划和措施相配合,制定相应的实施细则。

(二)治理主体:党和政府主导与多元主体共同参与

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制,坚持自治、法治、德治相结合,确保乡村社会充满活力、和谐有序”。根据这一要求,应着力做好三个方面乡村治理。

1、进一步强化基层党委、政府的主导作用。健全规范化的“第一书记”选派机制、农村带头人队伍整体优化行动、基层小微权力腐败惩处等措施的实施,基层党组织建设工作不断加强,乡村社会从“人治” 走向法治、从“官治”走向“共治”。强化基层党组织引领作用,实现党的领导与基层民主良性互动,对乡村社会沿着现代化治理轨道发展具有重要意义。

2、有序引导社会力量积极参与,增强乡村发展的外源动力。由于乡村没有经历工业化过程,发展动力不足的问题始终存在,仅靠政府力量的投入远远不够。因此,当前乃至今后一个时期,如何实现社会力量与乡村资源的结合是一个重要课题。在这一过程中,基层政府要加强对社会资本下乡的有效监管,防止出现违法违规行为,使乡村集体经济和农户权益得到切实保障。

3、在村民自治的基础上,努力实现自治、法治与德治的有机融合。无论传统社会还是现代社会,乡村秩序都是由自上而下的政府力量和土生土长的民间力量共同建构的。因此,在坚持自治的基础上,要逐步强化法治理念,积极探索“新乡贤”群体参与乡村治理等德治手段,实现自治、法治、德治的有机结合,从而保障建成充满活力、和谐有序的乡村社会。

(三)实践路径:整体推进与重点突破相协调

就当前乡村实际来说,全国各地区发展是不均衡的,即便是同一地区,平原、山区、丘陵等不同区域在区位、交通、资源、功能等方面也存在差异,其发展路径和进度必然无法同步。因此,按照乡村振兴战略的目标任务要求,在具体的实践路径上,应注意整体推进与重点突破相结合。

就整体来看,具体由三个维度入手。

1、创新乡村治理理念是助推乡村振兴战略的思想保障

(1)通过学习、教育,引导基层干部加深对乡村治理创新重要性和必要性的认识。

(2)通过宣传、教育,让乡村治理创新得到农民群众的积极思想是行动的先导。

(3)通过教育、引导,让广大干部群众深刻认识创新乡村治理是实施乡村振兴战略的重要抓手。

2、创新乡村治理机制是助推乡村振兴战略的制度保障

健全完善的体制机制是做好乡村治理工作的重要前提,也是实施乡村振兴战略的制度保障。

(1)探索建立乡村治理工作长效机制。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制,健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系,建立充满活力、和谐有序的善治乡村。健全村党组织领导下的议事决策机制和监督机制,村级重大事项应当依法按程序作出决议,所作决议及实施结果应当公开。地方各级人民政府应当加强乡镇人民政府社会管理和服务能力建设,把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制,健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系,建立充满活力、和谐有序的善治乡村。基层党委政府要高度重视,把创新乡村治理纳入乡镇重要工作议程,成立乡、村两级工作机构,建立乡村一把手亲自抓、分管领导牵头抓、职能部门具体抓的工作格局,建立健全乡村治理各项规章制度,做好制度供给,主要着眼点是农村基本经营制度、农村土地制度、农村集体产权制度、农业支持保护制度、农村投融资制度等改革,制度建设带有根本性,关系基层治理体系转型的方向,根本目的是为了增强治理的系统性、整体性和协同性。做到落实制度与完善管理相结合,定期检查与规范管理相结合,突出整治与长效治理相结合,实现政府治理和社会自我调节、村民自治的良性互动,构建全民共建共享的乡村治理格局,这样才能确保乡村振兴战略顺利推进。

(2)健全完善责任机制。以县(区)为责任主体,乡、村为工作主体,层层建立领导组织和工作机构,明确工作责任,细化工作措施,制定实施方案,把乡村治理任务分解落实到部门单位和具体人员,形成完善的制度体系和责任体系,强化制度对乡村治理工作的保障作用。同时,建立责任追究机制,把乡村治理创新工作纳入干部年度目标考核内容,有效激发干部的内在动力和工作潜能,从而为实施乡村振兴战略提供坚强有力的队伍保障。

(3)建立健全工作机制。通过建立统筹联动机制,实行县、乡、村三级纵向联动和部门横向联合,形成工作合力。通过建立工作督导机制,乡镇和村(居)形成自上而下的督导体系,推动工作有序开展。通过建立驻村干部工作制度,建立联系服务群众机制,为群众提供面对面、一对一服务,并坚持撰写民情日记,建好群众工作、民生工作、维稳工作三本台帐,实时掌握农民群众的思想动态和合理诉求,切实解决好他们最关心最直接最现实的利益问题,让农民群众从内心感到满意,从而为创新乡村治理、实现乡村振兴奠定良好的群众基础。

3、创新乡村治理方法是助推乡村振兴战略的措施保障

采用科学合理的方法和手段,是开展乡村治理创新的有效之举,也是实施乡村振兴战略的重要之策。

(1)做好民生保障,着力点在农村基础设施、基础教育、就业服务、社保体系、公共卫生、人居环境等方面。

(2)加强组织建设,不断提升队伍能力。有效发挥基层党组织的战斗堡垒作用,加大乡村党员干部的能力培养力度,提升他们依法治理和推动发展的能力和水平,努力建设一支政治坚定、结构合理、优势互补的党员干部队伍。注重后备干部培养和农村党员发展,把科技人才和致富能手吸收到党的事业队伍中来。同时,加强对农村党员干部的监督管理和责任追究,严肃查处各种违法违纪行为,为创新乡村治理、实施乡村振兴战略不断净化社会环境。

(3)制定有效措施,推动工作创新发展。首先是创新工作思路。鼓励支持多种模式的乡村治理试点,发挥先进典型的示范引领作用,有效解决乡村治理中的重点难点问题;其次是创新工作方法。结合本乡村实际情况,找准乡村治理的主攻方向和突破口,努力形成切实可行、务实管用的工作措施;再次是创新工作载体。紧密结合依法治乡(镇)、依法治村工作,推进村(居)法治建设。指导村(居)开展各类法治活动,探索整合村(居)层面法治力量,推动法治工作网络、机制和人员向农村延伸,加强覆盖农村居民的公共法律服务体系建设。以法治建设助力乡村治理,以乡村治理助推乡村振兴。

(4)改进治理方式,注重工作实际效果。当前,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,所以在创新乡村治理过程中,要结合实际,因事制宜,不断创新治理方法和治理手段,坚持自治、法治、德治相结合的原则,采取系统治理、源头治理、依法治理、动态管理和应急处置相结合的方法,妥善处理复杂问题,认真解决群众的合理诉求,及时化解社会矛盾,不断优化社会环境,确保乡村治理创新取得实实在在的效果,从而为实施乡村振兴战略创造良好的发展环境。

农村经济社会发展面临着许多新的矛盾和问题。因此,保持农村社会和谐稳定,是实施乡村振兴战略、确保农业农村永续发展的前提和基础。在实施乡村振兴战略中,政府以创新乡村治理工作为抓手,健全完善科学规范的农村社会政策和法规制度,有效管理和规范农村社会组织、社会事务,培育合理的农村社会结构,调整农村的社会利益关系,回应农民群众的各种诉求,维护农村的社会公正和社会秩序,确保新时代“三农”工作顺利开展,从而确保乡村振兴战略目标的顺利实现。城乡发展的不平衡不充分问题是长期形成的,根本扭转乡村落后的状况也不可能一蹴而就,因此整体推进乡村振兴必须分步骤分阶段进行。另外,整体推进也并不意味着同步发展,在当前乡村整体起点较低、外源动力不强的条件下,在某些条件较好的区域或产业率先实现突破,从而打破整体落后局面,起到良好示范效应。重点生态功能区应大力发展生态农业与生态旅游业,打造乡村生态旅游产业链,把绿水青山尽早转变为金山银山。

综上所述,乡村治理是一项复杂而繁重的系统工程,只有在创新中探索新方法,在实践中寻求新举措,才能实现最佳的政治、经济和社会效益,才能为实施乡村振兴战略提供可靠保障。中央农村工作会议强调:“必须创新乡村治理体系,走乡村善治之路。”新形势要有新面貌,新时代呼唤新作为。基层党委政府只要坚持以党的十九大精神为指引,以创新乡村治理工作为抓手,不断完善乡村治理体系,助力推进乡村振兴战略,求真务实,担当作为,难事长做,久久为功,就能如期实现农业强、农村美、农民富的乡村振兴战略目标。